CUESTIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA*
El problema del reconocimiento del derecho vigente por parte del ciudadano común y la posible afectación al ordenamiento del sistema jurídico
*(Artículo publicado en LA LEY Córdoba , Editorial La Ley , Año 17, N° 9, octubre de 2000, Doctrina, pág. 1139)
Las leyes de la Provincia de Córdoba son identificadas a través de una numeración secuencial, numeración que les es impuesta a medida que son sancionadas, con lo cual se sabe a ciencia cierta que en la Provincia de Córdoba se han sancionado poco más de 8.800 leyes hasta diciembre de 1999, inclusive.
Como sistema de designación aplicado a las leyes numerándolas a medida que son sancionadas, al igual que en la Nación , este método se utiliza de modo indiscutible y automático desde 1852 en que se sancionó la ley número uno en la Provincia de Córdoba. De la observación de numerosos textos de leyes es posible advertir, además, que la numeración se realiza sin ningún otro aditamento que identifique las leyes respecto de su entidad (por ejemplo, si es ley principal o de primera regulación, o si es una ley modificatoria, y en el caso de ser modificatoria, cuál es el tipo de relación que la conecta con la ley principal o de primera regulación, esto es, si es una adición, supresión, prórroga, suspensión o derogación de sus disposiciones).
Esta caracterización que puede aparecer como obvia a cualquier ciudadano argentino o para cualquier cordobés, es útil a los fines de conceptualizar un sistema que, por comparación con otros utilizados en distintos países o jurisdicciones, resulta diferente tanto en su estructura como en su utilidad práctica.
Puede observarse, como ejemplo, el sistema utilizado para la designación de las Leyes de Cataluña (España)[1], las que se titulan de la siguiente manera:
“Llei 4/1985, de 29 de marc, de l’Estatut de l’empresa pública catalana”
Como puede verse, el título está compuesto de varias partes, las que pueden detallarse de la siguiente manera:
· Llei: Identificación de la categoría normativa (ley o decreto)
· 4/1985: Número de la norma (la numeración se reinicia cada año y sigue el orden cronológico de aprobación) y año en que fue sancionada
· de 29 de marc: Fecha (de aprobación parlamentaria)
· de l’Estatut de l’emperesa pública catalana: Objeto o tema (identifica la ley y la distingue de las demás, incluso en el caso de las modificatorias, como por ej.: “Llei 3/1987, de 23 d’abril, tercera modificación de la Llei de Cooperatives”)
El modelo catalán no sólo es válido para poner en evidencia, por comparación, la diferencia de los sistemas utilizados en ambas jurisdicciones (Córdoba y Cataluña), sino que sirve para observarlo como un método de organización de legislación que apunta a la claridad y rápida orientación dentro del sistema jurídico por parte de cualquier persona que requiera acceder al conocimiento de las leyes, y que puede tomarse como un interesante modelo a seguir por el legislador cordobés, si se observa que la utilización de la numeración como único mecanismo de designación de leyes es insuficiente a todos los fines.
2. IDENTIFICACIÓN DE LAS LEYES A TRAVÉS DEL TEMA O LA MATERIA
Cuando se menciona una determinada ley (en particular en documentos oficiales tales como una exposición de motivos, o dentro del texto mismo de una ley al hacer referencia a otra a la que se modifica o con la que se establece una relación de complementariedad) y se la identifica únicamente a través del número que la individualiza, este dato suele resultar insuficiente para acceder al conocimiento integral de un texto de ley.
Por ello, un elemento que a veces suele utilizarse para distinguir una ley a la que se hace referencia es la invocación al tema o a la materia que regula, en algunos casos con la precisión que surge del título que le ha asignado el propio legislador, pero generalmente y a falta de este título, con el que el propio Boletín Oficial al momento de la publicación suele denominarlas de algún modo genérico, por lo general en correspondencia con alguna mención que aparece en los primeros artículos de la parte dispositiva de la ley. También, y a falta de título preciso, se las nombra de distintas maneras de acuerdo a un uso o costumbre, lo cual puede provocar cierta confusión respecto de su comprensión temática, aún cuando esas distintas maneras de identificación sean similares.
Por ejemplo, en el caso de la ley 8102: suele denominársela indistintamente Ley Orgánica Municipal, Ley Orgánica de municipalidades y comunas, o Ley de municipios. La materia regulada por la ley es la organización institucional tanto de municipios como de comunas, pero sin embargo suele obviarse la mención a las comunas hasta en documentos oficiales a veces especialmente referidos a este tema específico[2].
Otro caso es el de la ley 8024, a la que suele denominarse indistintamente como Ley de Jubilaciones, Régimen Jubilatorio, Régimen de Jubilaciones y Pensiones, Sistema Previsional; a veces se utiliza la designación que expresa el artículo 1 de la propia ley, cual es: Régimen general de jubilaciones, pensiones y retiros, o, como lo designan algunas empresas editoriales: Régimen provincial de jubilaciones, pensiones y retiros. Lo importante, en todo caso, será que la designación sea abarcadora de todas las materias o temas que efectivamente contiene la ley.
Diferente es el caso de la ley 7631 (B.O.8/1/88), designada por el Boletín Oficial como Ley Orgánica de Contabilidad, Presupuesto y Administración, pero que la Fiscalía de Estado, en la publicación del texto ordenado de la ley con fecha 20/6/97 designa como Ley Orgánica de Contabilidad y Presupuesto General de la Administración. Los títulos son parecidos pero no de idéntico sentido; aparentemente responden a una diferente conceptualización de las materias que integran la ley, en particular las referidas a las disposiciones de organización de la Contaduría General de la Provincia y de la Tesorería General ; es decir, si ambas pueden estar contenidas en una designación específica de “Administración” (como lo hace el Boletín Oficial) o se encuentran incluidas en el concepto general de la expresión “Orgánica de Contabilidad” (como lo hace la Fiscalía de Estado).
Precisamente, la característica o el requisito que debe reunir un título es el de reflejar conceptualmente la materia o materias sobre las que trata la ley, sin dejar de identificarlas por completo. El caso de la ley 7631 es interesante no sólo por el detalle de diferente estilo de identificación que hacen el Boletín Oficial y la Fiscalía de Estado, sino porque esta ley contiene la organización de la Contaduría General de la Provincia , institución de control de orden constitucional (artículo 151, Constitución Provincial) no identificada en ninguna de las dos designaciones propuestas.
3. DESIGNACIÓN A TRAVÉS DE TÍTULOS AGREGADOS A LA NUMERACIÓN En algunos casos, el legislador cordobés ha tomado la decisión de asignar expresamente un título específico a las leyes[3] al momento de su sanción. Pero en cuanto a esta decisión de designar las leyes con un título específico, el legislador no ha utilizado, sin embargo, un criterio uniforme; al respecto puede decirse que, más precisamente a partir de la modificación de la Constitución Provincial en 1987 y como consecuencia de la creación de nuevas instituciones o materias a regular, se advierte una tendencia a darle título propio, cuanto menos, a los Códigos de Procedimiento y las Leyes Orgánicas en general, aunque sin demostrar constancia tampoco en ese sentido. Así se registran, por ejemplo, las siguientes leyes tituladas:
- 7673: Colegio de Ingenieros Especialistas de Córdoba
- 7676: Tribunales de Familia
- 7826: Ley Orgánica del
- 7982: Asistencia Jurídica Gratuita
- 8123: Código Procesal Penal
- 8234: Normativa Electoral para las Comunas
- 8435: Ley Orgánica del Poder Judicial
- 8465: Código Procesal Civil y Comercial
- 8652: Régimen de las Personas Jurídicas en la Provincia de Córdoba
- 8765: Estatuto de la Policía Judicial.
Si bien la anterior no es una enumeración exhaustiva, se advierte que este mecanismo de asignarle expresamente título propio a las leyes por parte del legislador, como ya se dijo, no se mantiene uniforme, ni por materia ni por el grado de importancia de la institución regulada.
Por ejemplo, muchas leyes de gran importancia institucional no llevan título, aún cuando sean fácilmente identificables por su temática o porque representan una institución de orden constitucional. Este es el caso de leyes como la 7741 (Defensor del Pueblo), 7763 (Consejo Económico y Social), o 7659 (Consejo de Partidos Políticos) todos de creación constitucional, lo mismo que el Ministerio Público Fiscal, habiendo merecido título expreso sólo la ley que regula a éste último (7826, Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal). Tampoco llevan título expreso otras leyes que regulan materias que justificarían plenamente una designación precisa, tales como las siguientes: 8113 (de Educación), 8525 (de Reforma Educativa), 8431 (Código de Faltas de la Provincia de Córdoba), 8560 (de Tránsito), 8669 (de Transporte), 8643 (Juzgado Electoral), entre otras.
4. CUESTIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA
A los fines prácticos, y circunscribiéndonos exclusivamente al ámbito de la técnica legislativa, la ausencia de una designación precisa y única de una ley por su materia, dificulta una rápida y clara identificación de esa ley al ser citada, por ejemplo, en una ley modificatoria o cuando se efectúa una remisión a su texto desde otras leyes. Numerosos ejemplos de la legislación provincial demuestran que si se cita (o remite) sólo el número de la ley, sin alusión cuanto menos al tema o materia que regula, se entorpece o complejiza el manejo del ordenamiento jurídico y también la inmediata identificación del derecho vigente por parte del ciudadano común.
Sólo por tomar un ejemplo, la ley 8494 nos demuestra lo que aquí se afirma:
Ley 8494 (B.O. 1/9/95)
“Artículo 1: Deróganse los Decretos Leyes N° 6428-A-1957 y 6482-A-1957.
Artículo 2: Comuníquese al Poder Ejecutivo.”
Este caso, como muchos otros existentes, evidencia que el propio texto de la ley no deja en claro la materia sobre la que trata; el ciudadano se ve, entonces, obligado a rastrear la legislación referenciada para saber a ciencia cierta si la norma se dirige a él en particular y si sus derechos y obligaciones han sido o no afectados de alguna manera.
El trabajo de rastreo de la legislación en el que se vería involucrado el ciudadano común, puede considerarse como un cargo adicional a la obligación de conocer las leyes y deriva de la responsabilidad del legislador. Evitar la introducción de elementos perturbadores en el acceso al conocimiento de los derechos y obligaciones depende, en gran parte, de una permanente y cuidadosa observación técnica al momento de la redacción de las leyes.
Las remisiones o citas de otras leyes constituyen en sí mismas un tema especial de la técnica legislativa por la función que cumplen en la integración del texto de una norma o del propio sistema normativo; una remisión deficiente o defectuosa incide negativamente hasta en la interpretación de la ley en la que se insertan, pero básicamente afectan la identificación del derecho vigente.
El legislador debe tener presente que aquél a quien dirige la norma no necesariamente es un experto en legislación y necesita reconocer fácil e inmediatamente las normas que a él le afectan. La ley 7202 es también un ejemplo oportuno para demostrar la compleja situación en la que el legislador negligentemente introduce al ciudadano impidiéndole conocer el grado de afectación de sus derechos:
Ley 7202 (B.O. 15/11/84)
“Artículo 1: Declárase a la Provincia de Córdoba adherida a lo establecido por la Ley Nacional N° 23.081 en los términos de su artículo 9°, y en consecuencia a la sustitución del primer párrafo del artículo 2° de la Ley N ° 20.221 (T.O.1979 y sus modificaciones) contenida en el artículo 8° de la Ley N ° 23.081.
Artículo 2: Comuníquese al Poder Ejecutivo.”
En contraste, se dan los casos en que la remisión a otra ley del sistema se realiza con amplitud y claridad suficiente, procediéndose a identificarla, si no tiene título propio, cuanto menos a través del tema que trata la ley, tal como se puede observar en la ley 8744.
Caso: Ley 8744 (B.O.12/5/99)
“Artículo 1: Modifícase el Artículo 15 de la ley 7685, por la que se crea el Instituto Provincial del Teatro, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 15: La Provincia de Córdoba adhiere a la Ley N ° 24.800, Ley Nacional del Teatro, sus modificatorias y normas reglamentarias, tomando como propios los fines y objetivos en ella planteados.
El Instituto Provincial del Teatro será la Autoridad de Aplicación de las normas nacionales mencionadas en uso de las atribuciones conferidas por el Artículo 14 y en cumplimiento de los fines establecidos por la presente Ley.
Artículo 2: COMUNÍQUESE al Poder Ejecutivo.”
También suele advertirse que numerosos son los casos en que el legislador cordobés omite nombrar las leyes a través del título que ya se le ha asignado[4]. Así entonces, que el legislador asigne título específico a las leyes de primera regulación parece no garantizar que, a su vez, el propio legislador respete tal designación cuando modifica o remite a estas leyes, produciendo confusión innecesariamente.
5. CONCLUSIÓN
Es entonces en el momento de la redacción tanto de una ley nueva como de una modificatoria, cuando puede resolverse el problema de su adecuada identificación posterior: más allá de la numeración, parece necesario designar las leyes con título propio, otorgándoles la mayor precisión y alcance posible, porque con ello se acrecientan las posibilidades del ciudadano común de acceder rápidamente al reconocimiento del derecho vigente y de la eventual afectación de sus derechos, así como también se facilita la labor para el ordenamiento del sistema jurídico, y el manejo del mismo tanto para el propio legislador como para el operador jurídico.
De todas maneras, y advertido el caso en el que una ley a modificarse no tiene título asignado previamente por el legislador, puede utilizarse como recurso técnico la mención lo más precisa posible al tema sobre el que trata dicha ley; si bien este último método conlleva el riesgo de la imprecisión, por contrapartida y a los fines técnicos, incide favorablemente en la identificación inmediata de la parte del sistema normativo que se está alterando o modificando.
Lo importante es que el legislador adopte sistemáticamente la decisión de designar con título propio todas las leyes de primera regulación o leyes nuevas, lo que implica la imposición de este requisito técnico a través de la construcción de directrices o de normas para lograr su aplicación generalizada, o una toma de conciencia generalizada del problema y la adopción de criterios racionales para la construcción de los textos de ley.
Por otra parte, al momento de producir una modificación a una ley o efectuar una remisión a otra ley del sistema, la precisión en la construcción de las remisiones se convierte también en una exigencia básica de técnica legislativa, y en esto tiene mucho que ver el título de las leyes.
El texto de cada ley debe entenderse en sí mismo, de modo autónomo, aún cuando se trate de leyes modificatorias; desde el punto de vista de la técnica legislativa, deben distinguirse las dos partes fundamentales que constituyen el cuerpo de una ley modificatoria: por un lado, el nuevo texto de la ley a modificar, el que habrá de insertarse en el texto de la ley principal en el que adquiere completitud; y por otro lado, la fórmula de la modificación, la que constituye en sí misma un instrumento técnico fundamental. La voluntad del legislador se manifiesta en el texto que modifica la ley vigente, pero dicha voluntad se orienta a través de la fórmula de la modificación: la extensión y la precisión de la fórmula son las que permiten al ciudadano guiarse dentro del complejo sistema jurídico. En consecuencia, ambas partes deben ser cuidadosamente elaboradas, teniendo siempre en cuenta la claridad exigible por parte del ciudadano común para alcanzar su comprensión.
Un paso más adelante se daría si también las leyes modificatorias fueran a su vez identificadas como tales, como en el ejemplo catalán (ley .........., 3° modificación de la ley ......... ); ciertamente, como ya se afirmó, la adopción de estas premisas o “directrices” de técnica legislativa sólo produce realmente efecto en el sistema normativo cuando se adoptan sistemáticamente como resultado del diseño de una política legislativa racional, y no como expresiones de voluntad aisladas.
Considerando que hoy el sistema normativo de la Provincia de Córdoba no se encuentra sistematizado (lo que dificulta enormemente el manejo de la legislación), es importante el papel del legislador para contribuir, al menos con ciertas precisiones técnicas y de modo racional, al ordenamiento del mismo. Probablemente la sistematización de la legislación cordobesa aún no se concreta, entre otros factores muy criticables, por cierto, a consecuencia de una labor legislativa carente de mínimas precisiones técnicas que dificultan la tarea del sistematizador, pero fundamentalmente, y vale la pena repetirlo, obstaculizan el reconocimiento inmediato del derecho vigente por parte del ciudadano común y, a la larga, afectan sus derechos.
O. SUSANA MENAS
Córdoba, febrero del año 2000.
Asesoramiento legislativo provincial y municipal
[2] Ver texto de la Exposición de Motivos del Decreto 900/93 (B.O. 176/93), de convocatoria a elecciones comunales.
[3] La referencia se hace expresamente respecto de las leyes de primera regulación o principales, no de sus modificatorias.
[4] Ver, por ejemplo, la ley 8267 (B.O. 12/4/93) por la que se modifica la ley 8234, Normativa Electoral para las Comunas, sin hacer alusión al título que expresamente le asignó el legislador al momento de su sanción. También el Proyecto del Poder Ejecutivo del “Estado cristalino” o de “Reinvención del Estado” de la Administración De la Sota , denomina “Código de Procedimientos en lo Criminal” al Código Procesal Penal, ley 8123.
