El valor de las multas. Efectos sobre la aplicación de la sanción
O. Susana Menas*
Artículo publicado en LA LEY Córdoba , Editorial La Ley , Año 19, N° 1, febrero de 2002, Doctrina, pág. 5.
A) LA MULTA : PENA TIPICA CONTRAVENCIONAL
En el sistema contravencional, la pena principal típica es la multa.
El arresto, también contemplado como tipo de pena contravencional, está sujeto a discusiones doctrinarias y ha tenido una variable evolución histórica en lo relativo a su aplicación y términos. Así por ejemplo, algunas conductas originariamente reguladas en el ámbito contravencional provincial y sancionadas con arresto, pasaron luego a ser parte del sistema penal, definidas como delitos; en otros casos, fue progresivamente reduciéndose o eliminándose el arresto como sanción de faltas por la menor entidad de la conducta tipificada frente al delito; los diferentes criterios también fueron modificándose al ritmo de la evolución propia de la ciencia jurídica y la doctrina en materia penal, así como también han estado sujetos a los diferentes conceptos de política criminal que marcaron los distintos gobiernos que condujeron al Estado. De todas maneras, hoy, el arresto sólo se contempla en la normativa contravencional relativa al mantenimiento del orden público, en tanto la policía ejerce su atribución de control y juzgamiento a través de los Códigos de Faltas provinciales. A la vez, y progresivamente, se observa que los Códigos de Faltas provinciales (como el caso de Córdoba) avanzan hacia el juzgamiento de este tipo de contravenciones a través de la justicia de paz vecinal, lo que modificaría la sustancia estrictamente administrativa de las mismas al admitirse que la aplicación del arresto como sanción, es una circunstancia que exige de mayores garantías procesales al estar en juego la libertad de las personas.
Por lo tanto, en las materias estrictamente administrativas, es decir, en aquellas en las que el Estado ejerce su poder de policía derivado del ejercicio de sus facultades y en virtud de la aplicación de las leyes y el control del cumplimiento de sus disposiciones, sólo se contempla la multa como pena principal típica.
B) EL VALOR DE LA MULTA
Una rápida observación de la legislación administrativa de la Provincia de Córdoba, permite apreciar, como nota distintiva, que la materia regulada incide, o ha sido decisiva, en la definición del valor de las multas a aplicar por la contravención a sus disposiciones. Es como si el legislador, al momento de definir el valor de las multas, relacionara el mismo con las características, los elementos, las condiciones o las situaciones derivadas de la propia materia o conducta que se regula. Por ejemplo, en la legislación de Marcas y Señales, la sanción se establece con relación a los animales marcados o señalados objeto de la contravención[1]; en materia de Explotación tambera, la sanción se establece con relación al valor del litro de leche o de la grasa butirosa[2]; en el caso del Tránsito por caminos de tierra[3], la sanción depende de la cantidad de metros de camino transitados, y así otros numerosos ejemplos.
En términos generales, el legislador (nacional y provincial) ha optado por un valor de la multa en pesos. En épocas anteriores, esta circunstancia trajo como consecuencia la rápida desactualización del valor de las multas, debido a la desvalorización progresiva de la moneda. Todavía se encuentran vigentes normas que disponen sanciones en millones de pesos (ley provincial 4967[4]); en algunos casos, administrativamente (por decretos reglamentarios) estas disposiciones se han ido actualizando, aún cuando la modificación de los términos de una ley a través de un decreto no es precisamente un método adecuado, por decirlo de algún modo. Probablemente, la incidencia de una constante y progresiva desvalorización de la moneda, así como de cambios en su denominación, llevó al legislador a buscar otros parámetros que evitaran la consecuente desactualización del valor asignado a la pena. Uno de los recursos más utilizados fue el litro de nafta (común o especial), quizás porque el valor de este producto se actualizaba permanentemente al ritmo de los precios internacionales.
Sin embargo, puede advertirse que la desvalorización de la moneda no fue siempre el motivo determinante para la definición del valor de las multas, sino que la mayoría de las veces, la materia a regular influyó con mayor énfasis en tal definición; por esta razón se observa una gran diversidad de parámetros, sujetos o relacionados con la materia que se regula, situación que convoca al análisis..
En el medio de la diversidad, y en concordancia con épocas de estabilidad monetaria, el Código de Faltas de la Provincia de Córdoba, ley 8431, puesto en vigencia el 19/01/95, instituye una unidad de referencia denominada Unidad de Multa, cuyo valor será de $25.-[5]. Posteriormente, leyes especiales o de contravenciones estrictamente administrativas que no ingresan en el Código de Faltas, han tomado el índice de referencia de la ley 8431, pero ésta no ha sido la actitud constante del legislador, y por consiguiente, la diversidad persiste.
Desde una perspectiva global, la diversidad de valores establecidos para determinar las multas que se aplicarán por contravenciones, resulta llamativa, y abre un interrogante sobre su conveniencia. Esta realidad puede explicarse, o entenderse, si se considera que, al momento de la elaboración de la norma, durante el proceso legislativo, el legislador está profundamente consustanciado con la materia a regular y la perspectiva se concentra en la problemática concreta. Probablemente, frente al problema en particular, resulte más simple resolver dentro de los parámetros limitados por la materia que se regula, antes que pensar de modo sistemático, básicamente cuando no existen referencias doctrinarias en tal sentido.
Al resolver de tal modo, el legislador traslada el problema al administrador. Precisamente, el problema se concentra en las manos de quien debe aplicar las sanciones. A veces, la misma autoridad de aplicación está obligada a tener actualizados, a la vez, numerosos parámetros diferentes derivados de las distintas leyes que regulan aspectos particulares de alguna materia amplia y abarcadora. Por ejemplo, el Ministerio de la Producción , en Córdoba, tiene a su cargo la fiscalización, entre otras, de cuestiones relativas a la agricultura, ganadería, alimentación, régimen de tierras, colonización, industria, comercio, sanidad animal y vegetal. Cada una de las normas que regulan estas cuestiones tiene la particularidad de establecer un valor de las multas relacionado con la misma, y al agruparse todas en la materia rural[6] y al sujetarse todas a una única autoridad de aplicación, la diversidad se hace no sólo evidente, sino absurda.
C) SELECCIÓN DE CASOS Y NOTAS ACCESORIAS
En el siguiente apartado se presentan algunos casos seleccionados con la finalidad de mostrar la diversidad de la que se habla, y se agregan algunas Notas sobre aspectos de interés.
1. PESCA LEY 4412
Sanciones
Artículo 22: Las transgresiones a lo dispuesto por la presente ley y su decreto reglamentario serán penados (sic) con:
a) Multa de trescientos pesos moneda nacional ($ 300 m/n.) o, en su defecto, treinta días de arresto, ...........................
(N. de la A.: las demás sanciones utilizan el mismo parámetro)
2. DEFENSA SANITARIA DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA LEY 4967 (modificada por ley 6333)
Sanciones
Artículo 11: Toda infracción a las disposiciones contenidas en esta Ley y las que establezca la reglamentación, será sancionada con una multa desde CINCUENTA MIL PESOS ($ 50.000.-) hasta DIEZ MILLONES DE PESOS ($ 10.000.000.-) según la importancia de la infracción de acuerdo a las circunstancias de cada caso. Las penas podrán ser sucesivamente duplicadas en lo casos de reincidencia. No se considerará reincidente al infractor cuando hayan transcurrido dos (2) años desde la última sanción. Sin perjuicio de la aplicación de multas, podrá procederse al comiso de mercaderías, según la gravedad de la infección o infestación. Asimismo y en el caso de reincidencia, podrá disponerse la clausura temporaria o definitiva de los establecimientos comerciales de donde proviniere la mercadería contaminada. Los montos de las multas previstas en esta Ley serán actualizados anualmente por el Poder Ejecutivo conforme al índice de precios al por mayor nivel general que proporciones el organismo oficial competente.
3. UNIDAD ECONÓMICA LEY 5485
Artículo 13: Todo acto violatorio de la presente ley será nulo y las partes contratantes o los profesionales intervinientes serán pasibles de multa cuyo monto podrá oscilar entre el uno por ciento (1%) y cinco por ciento (5%) de la valuación fiscal del predio.
4. MARCAS Y SEÑALES LEY 5542
Omisión de registro o falsedad en declaración
Artículo 92: Serán pasibles de una multa equivalente al cuádruplo del importe del sellado que se ha evadido, aquellos que estando obligados a registrar boleto de marca o señal a su nombre no lo hiciesen y aquellos a quienes se les comprobare falsedad en su declaración.
Uso de marcas ajenas o no registradas
Artículo 93: Incurrirán en una multa de hasta un treinta por ciento (30%) del valor de los animales marcados o señalados, lo que para hacerlo hayan usado marcas o señales ajenas o no registradas; y con multa de hasta el quince por ciento (15%) del valor de los animales, los titulares de las marcas o señales que las hubiesen facilitado o que hayan consentido su empleo expresa o tácitamente.
Diseño incompleto o alterado
Artículo 95: Todos aquellos que en el dibujo de la marca no coloquen el signo que caracteriza al Departamento, o no reproduzcan fielmente el diseño que se les haya otorgado, o excedan el máximo o no alcancen el mínimo de las medidas permitidas, serán sancionados con multa de hasta el cinco por ciento (5%) del precio de los animales indebidamente marcados.
Incumplimiento de plazos y otros requisitos
Artículo 96: Los productores agropecuarios que no marquen o señalen los animales dentro de los plazos establecidos, o en los lugares indicados o permitidos por la presente ley, serán pasibles de una multa de hasta el veinticinco por ciento (25%) del valor de los animales de que se trate.
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Ocultamiento de datos
Artículo 97: En todos los casos en que se comprobare ocultamiento en la declaración o documentación relativas al total de cabezas en existencia, se aplicará una multa de hasta el veinticinco por ciento (25%) del valor de los animales encubiertos.
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Obstaculización a inspectores
Artículo 99: Los que conforme al artículo 91 obstaculizacen el desempeño de sus funciones por los inspectores, incurrirán en una multa que se graduará conforme a las circunstancias entre las sumas de doscientos ($200) y dos mil ($2.000) pesos.
Valor de las multas
Artículo 101: Para la determinación de las multas a que se refiere este capítulo, el valor de los animales se establecerá por la última y menor cotización registrada para la especie en la Ciudad de Córdoba; con respecto al día del descubrimiento de la infracción.
NOTA: La misma ley utiliza tres valores para las multas que establece: el sellado, el valor del animal y pesos. En cuanto al valor de las multas establecidas con relación al valor de los animales, se remite a un tipo de información variable diariamente, lo que implica una acentuada obligación de actualización, ya que además, la determinación del valor se encuentra sujeta a otra condición más, que es la de la especie de animal de que se trate.
Teniendo en cuenta el ámbito rural en el que se producen los hechos que se sancionan y la obligatoria actualización diaria de la información requerida para otorgar valor a la sanción, y considerándose, además, que la cotización que se debe tener en cuenta no es la del día en que se aplica la sanción, sino de aquél en que se descubrió la infracción, todo ello configura un panorama sumamente complejo para el propio Estado, que debe controlar, juzgar y sancionar.
5. PRODUCCIÓN Y ECONOMÍA LECHERA. EXPLOTACIÓN TAMBERA. LEY 5799
Sanciones a recibidos, acopiador, procesador o industrializador
Artículo 21: Todo recibidor, acopiador o establecimiento procesador o industrializador de leche que infrinja las disposiciones de este Capítulo, sin perjuicio del comiso del producto, serán sancionado con multa entre un mínimo del valor de 1.000 litros de leche y un máximo del valor de 5.000 litros de leche al momento de la sanción de la misma, pudiendo, asimismo, disponerse la clausura provisoria o definitiva del establecimiento.
6. CONTROL DE SANIDAD VEGETAL LEY 7487
Artículo 11: Sin perjuicio de ello, la infracción a las disposiciones contenidas en la presente Ley, será penada con una multa que oscilará entre los cero cincuenta (0,50) y un (1) austral por cada kilogramo de vegetales vivos transportados; multa que será oblada en forma solidaria por el productor de origen, transportista y destinatario. Dicha multa será actualizada conforme a la variación de índices de los productos agropecuarios de la Provincia de Córdoba. En todos los casos dicha responsabilidad será sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10 de la presente Ley. La multa se hará efectiva por vía de apremio, sirviendo de título para ello la constancia o certificación que expidiere la autoridad responsable y la resolución que determine el monto de la misma.
7. ACTIVIDAD FORESTAL LEY 8066
Artículo 68: Las contravenciones especificadas en el artículo 66 serán sancionadas con:
a) Multas.
b) Suspensión de actividades.
c) Inhabilitación
d) Clausura transitoria o definitiva.
Artículo 69: La multa del inciso a) del artículo 68 no podrá ser inferior a una vez ni mayor a cinco veces del valor de venta del producto abatido, dañado o extraído.
8. FISCALIZACIÓN INDUSTRIA LECHERA LEY 8095
Artículo 17: Quienes procesaren, elaboraren, industrializaren, envasaren, depositaren o fraccionaren la leche, sus subproductos o sus derivados sin contar el establecimiento de la habilitación pertinente, serán sancionados con una multa que se graduará entre un mínimo equivalente al valor de cien (100) kilogramos y un máximo de cinco mil (5000) kilogramos de grasa butirosa, procediéndose a la clausura del establecimiento y al decomiso de la mercadería existente, en su caso según la gravedad de la infracción.
Artículo 24: Para la determinación de las multas se tendrá en cuenta el volumen ingresado de materia prima de origen lácteo al establecimiento, conforme al informe presentado por el mismo según el Art. 11 de la presente Ley. Faltando aquel, y para todos los casos de aplicación de multa, las mismas guardarán relación directa y proporcional a la capacidad de elaboración, envergadura del establecimiento y/o transporte del infractor.
Artículo 25: A los fines de la aplicación de las penas de multa, el valor de la grasa butirosa que se tomará, será el que dicho producto registre al momento de ser dictada la resolución sancionatoria y la misma se abonará en equivalente en moneda de curso legal.
Las multas que se aplicaren, se actualizarán en forma automática, siempre sobre el valor de la grasa butirosa, conforme al párrafo anterior, a partir del momento en que se dictó la resolución.
El cobro de las multas no abonadas después de dictada y notificada la respectiva resolución, será reclamada judicialmente mediante la vía ejecutiva.
NOTA: En esta ley, si bien se mantiene la relación del valor de la multa con un elemento variable -el valor de la grasa butirosa-, éste será aquél que se registre al momento de dictarse la sanción. La ley de Marcas y Señales, 5542, sujeta el valor de la multa a la última y menor cotización de los animales registrada el día del descubrimiento de la infracción.
9. ENFERMEDADES PECUARIAS LEY 8417
Sanciones
Artículo 18: Las contravenciones a la presente ley serán sancionadas con:
a) Multas: graduables entre uno (1) y trescientos (300) salarios mínimo, vital y móvil.
10. MANEJO DEL FUEGO LEY 8751
Artículo 19: Los infractores a lo establecido en los artículos 4 y 6 de la presente Ley, serán sancionados con multa que va de un mínimo de una (1) Unidad de Multa, hasta un máximo de quinientas (500) Unidades de Multa, sin perjuicio de la responsabilidad penal por la comisión de delito. La autoridad de aplicación es la encargada de fijar y cobrar las multas.
A los efectos de la presente Ley, la Unidad de Multa será un importe equivalente a un (1) sueldo de peón rural vigente a la fecha de la comisión del hecho.
11. CONSERVACIÓN DE SUELOS LEY 8836
SANCIONES
Artículo 12.- Todo productor que no cumpla con lo establecido en los Artículos 7º y 8º de la presente Ley será pasible de las siguientes sanciones, las que serán aplicables en forma simultánea o alternativa, a criterio de la Autoridad de Aplicación:
a) Apercibimiento.
b) Pérdida de los beneficios establecidos en el Artículo 11, y devolución del monto de los mismos con más sus intereses.
c) Multa, la que tendrá un mínimo de treinta Unidades Multa (30 UM) y un máximo de dos mil Unidades Multa (2.000 UM) establecidas en el Código de Faltas de la Provincia de Córdoba.
NOTA: Esta es una de las normas que, sancionada con posterioridad al Código de Faltas, ley 8431, remite a la Unidad de Multa en él establecida, unificando criterios y simplificando el mecanismo para establecer sanciones. Si todas las normas administrativas siguieran este modelo, y presuponiendo la posible variación en el valor de la moneda y la consecuente desactualización del valor de la multa establecido, con la modificación de una sola ley (Código de Faltas), se actualizaría todo el sistema de multas.
12. LEY 8854 (B.O. 3/7/00), MODIFICATORIA DE 4924, de TRÁNSITO POR CAMINOS DE TIERRA.
Artículo 2º.- Las infracciones cometidas a los incisos a), b) y c) del Artículo 1º), serán penadas con una multa en moneda de curso legal equivalente al valor de dos a seis litros de nafta común por cada metro de camino transitado. En los casos de reincidencia se irá doblando el importe de la multa anterior, en proporción a la distancia transitada en la nueva infracción. Las infracciones serán penadas por la Dirección de Vialidad de la Provincia , quien en su caso podrá requerir su pago judicialmente, siendo título suficiente para la acción judicial la Resolución que al efecto dicte la citada Repartición.
NOTA: Llama la atención que esta norma, dictada muy recientemente, determine un valor de las multas relacionado con el precio de la nafta común.
13. SERVICIOS DE VIGILANCIA, CUSTODIA Y SEGURIDAD, LEY 8908
Artículo 40.- Sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que pudieran corresponder, la Autoridad de Aplicación podrá imponer las siguientes sanciones:
1) Empresas autorizadas:
- Por la comisión de infracciones "muy graves":
a) En el caso de la primera infracción constatada, se aplicará una sanción pecuniaria cuyo monto será equivalente al cincuenta por ciento (50 %) del valor de la tasa establecida para la habilitación de una empresa de seguridad.
b) En el caso de reincidencia, que se considerará tal, cuando se cometiere una nueva infracción dentro de los dieciocho (18) meses de cometida la primera, se aplicará una sanción pecuniaria cuyo monto será equivalente al ciento por ciento (100 %) del valor de la tasa establecida para la habilitación de una empresa de seguridad.
(N. de la A.: el resto de las sanciones tiene el mismo parámetro)
NOTA: En esta ley se insiste en el método de establecer otros parámetros para la determinación del valor de la multa; con esto se advierte el criterio disperso del legislador que poco antes había decidido remitir al Código de Faltas y unificar criterios respecto a la Unidad de Multa y su valor.
14. GUARDAVIDAS LEY 8939
Artículo 13.- DE LAS FALTAS Y SUS SANCIONES: Cuando a juicio de la Autoridad de Aplicación y contralor -y sin perjuicio de las disposiciones pertinentes del Código Penal- se hubiere puesto en peligro la vida, la integridad física o la salud en general, de los usuarios en los lugares consignados en el Artículo 1º, serán procedentes las siguientes sanciones administrativas, según se establezca en el decreto reglamentario de la presente Ley:
a) En el caso de faltas leves, apercibimiento e intimación a la regularización de la situación ante la primera falta y, en lo sucesivo, con multa, de un monto de pesos equivalente, desde cien (100) hasta trescientos cincuenta (350) litros de nafta especial por cada contravención;
(N. de la A.: el resto de las sanciones tiene el mismo parámetro)
NOTA: Aquí se observan otra vez parámetros que de algún modo dificultan la determinación del valor de la multa; en este caso se elige un parámetro no relacionado con la materia –seguridad- y muy poco utilizado durante la última década (el litro de nafta especial), teniendo en cuenta que además no existe actualmente justificación para su uso, al no haber variaciones significativas en el valor de los bienes, incluso de la moneda.
CONCLUSIONES
El problema de la diversidad en el valor de las multas por contravenciones puede claramente apreciarse a través de los ejemplos; está íntimamente relacionado con la autoridad de aplicación y con las posibilidades concretas de determinar su valor. Quizás el ejemplo más significativo resulte el caso de la ley 4924, de Tránsito por Caminos de Tierra, en el texto de su modificatoria, ley 8854, que establece que el valor de la multa será de dos a seis litros de nafta común (primera relación) por cada metro de camino transitado (segunda relación); en este caso, parece más difícil para la autoridad de aplicación –la Dirección de Vialidad- determinar, con precisión, la cantidad de metros transitados por el infractor, para relacionarlos después con el valor actualizado de la nafta común, y así finalmente lograr determinar el valor de la multa. A todo ello se suma la falta de descentralización de la Administración Central , lo que le impediría controlar con eficiencia las infracciones que se producen en el ámbito rural, en caminos de tierra y después de las lluvias, porque precisamente se trata de que tales caminos se encuentren en buen estado para posibilitar su tránsito, lo que exige una inmediata acción de la autoridad de control. Hay numerosas situaciones fácticas que impedirían, o bien la proporcionalidad de la sanción con relación al hecho o a las condiciones del autor, o bien la aplicación concreta de la sanción por su intrincada relación de parámetros y condiciones.
Tal como se explica en la Nota a la ley 8836, la remisión de toda la normativa contravencional a una única unidad de referencia permitiría que, ante la eventual desactualización del valor de tal unidad, con la modificación de una sola ley, se actualizaría todo el sistema de contravenciones.
Una visión global, sistemática, posibilita una mejor legislación. La visión de sistema incide en la decisión del legislador, en tanto y en cuanto se avance en el análisis y se muestren las características, virtudes o defectos del sistema normativo, y la incidencia positiva o negativa de los efectos de la producción parcializada de la legislación. Si el legislador, a través de la demostración y del análisis, observa que la sujeción a las características de la materia que se regula para la determinación del valor de las multas por contravenciones provoca más problemas a la propia administración y hasta puede llegar a impedir que se sancionen las conductas contraventoras, entonces buscará alternativas eficientes que agilicen la acción del Estado.
Estas notas intentan abrir el debate, siempre tras la mira de la mejor ley, entendida como aquella que regula las conductas para lograr una mejor convivencia en sociedad y le permite al ciudadano comprender claramente sus obligaciones.
Córdoba, octubre de 2001.
* Licenciada en Ciencia Política. Asesoramiento parlamentario.
[1] Ver ley 5542, ejemplos citados en este artículo.
[2] Ver ley 5799 y 8095, ejemplos citados en este artículo.
[3] Ver ley 8854, modificatoria de 4924, ejemplos citados en este artículo.
[4] Ver ejemplo citado en este artículo.
[5] Según modificación introducida por ley 8615 (B.O. 28/7/97). Texto anterior: “Institúyese con la denominación de Unidades de Multa (UM), la unidad de referencia a los fines de imposición de esta pena, la cual tendrá un equivalente al uno (1%) por ciento de la remuneración básica mensual asignada al cargo del Juez de Cámara del Poder Judicial de Córdoba, vigente a la fecha de comisión del hecho.”
[6] El Proyecto de Código Rural presentado en la Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, (Expte. 9612-D/00), con gran eficiencia técnica reúne en su texto numerosas leyes que regulan la materia rural y unifica el criterio para las sanciones y para el juzgamiento, convirtiendo una gran parte del sistema normativo en disposiciones claras y aplicables, simplificación beneficiosa tanto para el administrado como para el administrador.
