La responsabilidad compartida entre el legislador y el organismo sistematizador
(Artículo publicado en LA LEY Córdoba , Editorial La Ley , Año 17, N° 4, mayo de 2000, Doctrina, pág. 493)
El Concejo Deliberante de la Ciudad de Córdoba recientemente ha sancionado la Ordenanza que aprueba el Digesto Municipal, consolidando y sistematizando de esta manera el cuerpo legal vigente en la Ciudad , lo que provee a los ciudadanos que así lo requieran, un fácil y rápido acceso a ordenanzas y decretos que regulan la vida comunitaria. Siendo la que aprueba el Digesto la Ordenanza 10.134, es posible apreciar el volumen del cuerpo legislativo que, según la ley, se presupone conocido por el ciudadano; ahora, cuanto menos, se encuentra ordenado por materias, condición primordial que facilita el acceso a su conocimiento. De todas maneras cabe destacar que, en este caso, no se ha avanzado en materia de textos ordenados.
En 1994, por su parte, la Ciudad de Río Cuarto hacía lo propio al aprobar por Ordenanza 589/93 su Digesto Municipal. Complementariamente, mediante Ordenanza 814/94, dispone la actualización del Digesto cuanto menos una vez al año, situación que debe ser asegurada por el Presidente del Concejo Deliberante, pero que lamentablemente desde el año 1995 se encuentra paralizada en su publicación.
También el Gobierno Nacional, con un cuerpo legal mucho más voluminoso y de trascendental importancia para el desarrollo de la vida en sociedad de la Nación , a través de la ley 24.967 emprende la tarea de la elaboración del Digesto Jurídico Argentino, el que, se entiende, se encuentra en plena elaboración por la Comisión de Juristas convocada a tal fin por Decreto 1050 (BO.14/9/98).
Hasta diciembre de 1999, y desde 1852, se han sancionado en la Provincia de Córdoba un total aproximado de 8.800 leyes, muchas de las cuales han sido ya derogadas o han perdido vigencia, por desaparecer las causas que motivaron su sanción. Sin embargo, cuántas leyes se encuentran efectivamente en vigencia no es un dato cierto para el ciudadano cordobés, como tampoco lo es para el operador jurídico y ni siquiera para el propio legislador, situación que agrava, a la vez, el conocimiento cierto de los derechos y obligaciones por parte del ciudadano, la certeza en el derecho aplicable y la actualización legislativa necesaria.
Pero no es éste un problema derivado de la ausencia de leyes que asignen funciones específicas a un órgano para que se aboque a la enorme tarea de ordenar el cuerpo de leyes de la Provincia. Por el contrario, la Ley Orgánica de Fiscalía de Estado (7854) dispone que la elaboración de textos ordenados de las leyes y su sistematización será función de ese órgano del Poder Ejecutivo[1], y un par de leyes posteriores a la mencionada expresamente le asignan a ese mismo organismo la función de la sistematización, por materia y competencia, imponiéndole plazos para la concreción de la tarea (leyes 7515 y 8382[2]).
Hasta el momento, Fiscalía de Estado de la Provincia de Córdoba no ha cumplido con la obligación y los plazos que le imponen las leyes mencionadas. Desde 1994 (cuando fue sancionada la ley 8382) hasta la fecha sólo se produjeron algunos textos ordenados, sin alcanzar la sistematización completa del cuerpo legislativo vigente, mucho menos su ordenamiento por materia y competencia. En realidad, sólo se elaboraron aproximadamente unos diez textos ordenados de leyes provinciales[3], entre los que extrañamente se encuentra el de la ley de Tránsito, ley que no había sufrido modificaciones al momento de la elaboración de su “texto ordenado” (T.O. 24/6/97) ni tampoco tenía reglamentación (recién ha sido reglamentada por Decreto 1993/99), dato que desmerece la labor de ordenamiento.
En algunos otros casos, los Textos Ordenados elaborados han devenido obsoletos a causa de nuevas y sucesivas modificaciones posteriores de las leyes en cuestión. Este es el caso, por ejemplo, de las leyes 5901 (de Ejecución del Presupuesto de la Administración Pública ) y 7631 (Ley Orgánica de Contabilidad y Presupuesto General de la Administración ), cuyos textos ordenados se encuentran fechados en 1996 y 1997, respectivamente, a pesar de que estas leyes son normalmente modificadas por las leyes anuales de presupuesto, por lo que a la fecha, tales textos ordenados resultan de poca utilidad en virtud de posteriores modificaciones no registradas en los mismos.
El Poder Legislativo no cumple, a su vez, con las obligaciones derivadas del artículo 3 de la ley 8382[4], con lo que se cierra el ciclo de la obsolescencia de sus disposiciones.
Probablemente la ineficacia de la ley 8382 se centre en la pobreza de su texto, comparado con los sistemas adoptados tanto por la Nación como por los municipios aludidos al principio. Básicamente, el sistema de ordenamiento del cuerpo de leyes provinciales propuesto por la ley 8382 no parece ser apropiado para regular los mecanismos aplicables a la etapa posterior a la elaboración de los textos ordenados y su remisión a la Legislatura ; a su vez, el texto de la ley 8382 es generosamente amplio en las disposiciones relativas al método de sistematización (sólo definido por materia y competencia) y confección y edición del texto ordenado, dejando en total libertad al organismo encargado para determinar precisiones relativas al ordenamiento. Así, y a modo de ejemplo, es posible advertir en los textos ordenados ya producidos que el trabajo del ordenador se ha limitado estrictamente al relevamiento de modificaciones o derogaciones explícitas, sin siquiera poner al ciudadano sobre advertencia respecto de posibles modificaciones o derogaciones tácitas verdaderamente evidentes, cuanto menos citando la legislación relacionada en carácter de complementaria[5], a los fines de tenerla en cuenta dentro de cada subsistema específico.
La sistematización de leyes exige un ordenador que no avance sobre la voluntad del legislador (considerando que toda alteración del cuerpo de leyes es resultado de una expresa decisión política del legislador), pero si la voluntad del legislador no se expresa correctamente (a veces modifica o deroga sin decir que lo hace), se deberán encontrar métodos para orientar al ciudadano en el reconocimiento del derecho vigente y no aumentar la confusión que produce la mala técnica legislativa utilizada o la ausencia de la misma al legislar.
De este modo, la cuestión de la sistematización de las leyes va configurándose como un problema mucho más complejo, con requisitos aplicables tanto a la propia técnica de la sistematización (o técnica de los textos ordenados) posterior a la sanción de la ley, como a la producción legislativa; esto último abre la instancia de la consideración de los avances en la Ciencia de la Legislación y en particular de la Técnica Legislativa , advirtiendo su importancia en la limitación del espectro de problemas que se pueden y deben evitar con sólo emplear mecanismos o instrumentos técnicos que responden básicamente a la lógica y al sentido común en el proceso de elaboración de las leyes, pero que sólo producen efectos positivos cuando su uso es generalizado y sistemático.
En los hechos, la situación planteada se configura como una verdadera especie de anomia[6], en tanto la misma implica de por sí un tipo de ineficiencia cíclica o circular, y se puede describir asegurando que, al no completarse el ordenamiento y la sistematización de las leyes, resulta complejo legislar adecuadamente, pero mientras no se respeten ciertas normas básicas de técnica legislativa que colaboren en el ordenamiento del cuerpo de leyes, no se podrá ordenar y sistematizar la leyes de modo apropiado. El vicio persiste si no se aportan ingredientes que puedan destrabar progresivamente esta irracional situación que afecta al sistema normativo y por ende al sistema jurídico, pero en particular al ciudadano común que no puede guiarse a través de la maraña de leyes provinciales, y es precisamente ese alto grado de afectación a la claridad del sistema conformado por el cuerpo de leyes provinciales el que debería movilizar en favor de soluciones efectivas.
La imposibilidad de conocer qué leyes están vigentes en la Provincia , además de la inseguridad jurídica que provoca para los operadores del derecho en el ámbito judicial y consecuente perjuicio sobre los derechos de las personas, también impide al legislador legislar correctamente. Cuando, por ejemplo, asiduamente se emplea como única fórmula “deróganse todas las disposiciones que se opongan a la presente”, se está poniendo en evidencia, cuanto menos, que no se sabe qué normas integran el sistema jurídico en el que la nueva norma se va a insertar, ya que si el legislador, al momento de crear nuevas normas, no sabe qué otras normas tiene que derogar, es porque, además, desconoce qué normas están vigentes. Esto último evidencia por sí mismo la enorme gravedad de la cuestión tratada, y si bien no es de exclusiva competencia del legislador, no le quita responsabilidad en la solución.
De hecho, el ordenamiento y sistematización de las leyes en la Provincia de Córdoba no se soluciona con nuevas leyes que la ordenen sino con la expresión concreta de la voluntad de los poderes del Estado de llevarlo a cabo, como ya lo hicieron dos importantes municipios de la Provincia , pero sumándole la indispensable atención a la eficiencia en el proceso de legislar, para lograr no sólo la consolidación del sistema normativo, sino su permanente y ágil actualización a favor del ciudadano y sus posibilidades de acceder al conocimiento del mismo.
O. SUSANA MENAS
Córdoba, enero del año 2000
T Licenciada en Ciencia Política y en Relaciones Internacionales. Asesoramiento legislativo provincial y municipal.
[1] Más específicamente, lo determina entre las funciones asignadas al Director de Informática Jurídica de la Fiscalía de Estado, artículo 26 en general y en particular su inciso d): “reunir, analizar y sistematizar la legislación provincial”, además de las que surgen de la reglamentación del mismo artículo a través del Decreto 782/90 (BO.2/4/90) con relación a los textos ordenados.
Es necesario destacar que la nueva ley Orgánica de Ministerios de la Provincia , 8779, en su artículo 3, mantiene el funcionamiento de la Fiscalía de Estado conforme lo establece su Ley Orgánica, pero también le asigna la función de sistematización al Ministerio de Justicia en el artículo 22 inciso 10, y en su Decreto Reglamentario 1587/99, art.86, inc.3, por lo que queda planteado un interrogante sobre la repartición que ahora desarrolla la misma.
[2] La ley 8382 (BO.5/7/94), que a su vez deroga la 7515, dispone en sus tres primeros artículos:
“Artículo 1: La Fiscalía de Estado de la Provincia , a través de la Dirección de Informática Jurídica realizará, en el término de dos años (plazo vencido en 1996) a partir de la vigencia de la presente, y con el apoyo del Poder Legislativo y del Poder Judicial, la sistematización del cuerpo legislativo vigente, por materia y competencia en el ámbito Provincial.
Artículo 2: Concluido el ordenamiento que dispone el artículo anterior, la Dirección de Informática Jurídica confeccionará y editará el Texto Ordenado de cada Ley y su respectiva Reglamentación, conforme a al tecnología existente en informática jurídica documental.
Artículo 3: Establécese la obligatoriedad de la sanción del Texto Ordenado de toda Ley que en el futuro se modifique.
.....(siguen los artículos)”
[3] Según datos suministrados por la Subdirección de Información Parlamentaria de la Cámara de Senadores de la Provincia de Córdoba, al 1/11/99, han sido remitidos los siguientes: ley 4915, de Amparo; ley 5718, Carta Orgánica del Banco Provincia de Córdoba; ley 5350, de Procedimiento Administrativo; ley 8024, de Jubilaciones, Pensiones y Retiros; ley 8465, Orgánica del Poder Judicial, ley 8560, de Tránsito; ley 8431, Código de Faltas de la Provincia ; ley 6006, Código Tributario; ley 8102, Orgánica de Municipalidades y Comunas; ley 5901, de Ejecución del Presupuesto; ley 7631, Orgánica de Contabilidad y Presupuesto General de la Administración.
[4] Ver texto de la ley en la nota 8.
[5] Ver, por ejemplo, el caso de la ley 7631, Orgánica de Contabilidad y Presupuesto General de la Administración , cuyo Capítulo IV, “De la Ejecución del Presupuesto”, en sus artículos 44, 45, 46 y 47, sería necesario concordar con los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 de la ley 5901, de Ejecución del Presupuesto, cuanto menos para poner sobre aviso al ciudadano común, sino al operador jurídico o al propio legislador.
Otro caso es el de la ley 8102, Ley Orgánica de Municipios y Comunas y la 8234, Normativa Electoral para las Comunas, en cuanto a los requisitos para ser elector y candidato. En el texto ordenado de la ley 8102, no aparece mención alguna a la existencia de la 8234, aunque es importante recalcar la imprecisión de los términos de esta última ley con relación a su aplicación y vigencia.
