LA GESTIÓN DE LEGISLACIÓN
MARCO Y MÉTODOS
Lic. O. Susana Menas
Publicado el 01/08/2013 en Comercio y Justicia, Córdoba, Año LXXIV Nº 21732
La
GESTIÓN DE LEGISLACIÓN representa un
mecanismo de tratamiento de la legislación a través de metodologías y técnicas
científicas, para llevar a cabo recopilaciones o compilaciones temáticas, así
como también la sistematización de sistemas normativos completos o subsistemas
normativos específicos por materia, por organismo de aplicación o por interés
específico de gestión, con dimensión, proporción y amplitud específica.
La
Gestión de Legislación involucra la reunión
completa, ordenada y sistematizada de legislación de un universo de normas
determinado, utilizando la tecnología informática como vía para procesar y producir
información cierta, completa, medible y certificable.
El
Ordenamiento y Sistematización de legislación como método de Gestión de
Legislación implica, a su vez y dentro de ese marco, el tratamiento de un
universo predefinido de normas (un TODO), respecto del cual se determinan las
condiciones individuales así como las relaciones intrasistémicas de las normas
que lo integran, se las organiza
temáticamente y se establece su alcance y su estado o vigencia[1]. Con
este proceso de identificación de una norma particular pero integrada a un
Sistema Normativo determinado, se abre un amplio espectro de producción de
información adicional de gran utilidad para el ciudadano que exige conocer la
legislación que le es aplicable, así como también para quien se encuentra
interesado en la investigación o para quien legisla o aplica el derecho.
El
proceso de sistematización históricamente ligado al desarrollo de la
metodología científica, consiste en el primer nivel de teorización de la
práctica. Esta esencial definición permite encarar el tratamiento de un Sistema
Normativo de un modo creativo y constructivo, con la posibilidad de analizar
esa realidad específica en toda su dimensión y profundidad, y extraer de ella
sus notas distintivas, aplicando los pasos del método científico para confirmar
como regla o conocimiento lo que en origen es una mera hipótesis. La aplicación
de la sistematización como método científico hace innecesario plantear la “depuración” de los sistemas normativos,
o la refundición de textos o eliminación de normas -evitando de este modo la
desintegración o fragmentación que produce la separación del derecho vigente
del derecho histórico-, sin necesidad de alterar la numeración como estilo
también histórico de reconocimiento de la legislación en el país y, sobre todo,
sin avanzar en las facultades propias de quienes legislan o de quienes
interpretan y aplican el derecho. La sistematización de la legislación con
sustento en el método sistémico permite que los resultados del tratamiento de
la norma como documento analizable y clasificable, sean confiables,
comprobables y susceptibles de proveer certeza a posteriores decisiones y
acciones tendientes a garantizar la seguridad jurídica.
Como
método o técnica complementaria, la minería de datos (data minig) en todo lo
que se pueda aplicar a la sistematización de legislación, provee conceptos,
técnicas y modelos que permiten otorgar certeza al universo de legislación que
se obtiene como resultado. El documento “norma” (la ley, el decreto, el
convenio, etc.) es un dato que contiene y produce otros numerosos datos, tanto
al ser considerado como unidad de análisis como así también cuando se lo
considera integrado a sistemas o subsistemas normativos. Sistematizar, compilar
o recopilar legislación requiere saber leer tales datos y tener en claro qué
información se extrae de ellos o se pretende producir.
La
sistematización de la legislación es una función de los órganos ejecutivos o
legislativos[2] de
un Estado y está destinada a poner claridad en el modo en que las mismas son
comunicadas a la sociedad para permitir la rápida compresión de derechos y
obligaciones a los destinatarios de las normas; si tal función se lleva a cabo
mediante la aplicación del método sistémico y a través de la utilización de la
informática puesta al servicio del mismo, los propósitos de la misma serán
ampliamente satisfechos.
EL PROCESO DE ORDENAMIENTO Y SISTEMATIZACIÓN DE
LEGISLACIÒN
En
el contexto del método sistémico, el proceso de ordenamiento y sistematización
de legislación de un Sistema Normativo particular se aborda desde dos ángulos:
a. la consideración individual de las normas a sistematizar
b. la consideración sistémica de la norma, en sus relaciones con las
demás normas del sistema normativo.
Inicialmente,
el documento “norma” se convierte en la unidad de análisis; de este modo, la
consideración individual de las normas a sistematizar implica el relevamiento y
clasificación sólo de sus datos objetivos -número, fecha de dictado o sanción,
fecha de publicación, etc.
El
ordenamiento por materias y la determinación del estado y alcance de la
legislación corresponde al siguiente aspecto del proceso (b); en esta
instancia, la norma se analiza en el marco del Sistema Normativo al que
pertenece y los datos “producidos” surgen de una previa valoración de sus
relaciones sistémicas. Durante el tratamiento individual de la norma (a) suele
ser posible adelantar este tipo de datos, pero los mismos se constatan,
completan y auditan en ese contexto sistémico.
El
ordenamiento por materias, por su parte, requiere, previo a la reconstrucción
de un Sistema Normativo, una predefinición de las materias clásicas, genéricas
o típicas de producción de normas del Estado o jurisdicción en tratamiento. El
listado que surja de tal predefinición debe quedar abierto y sujeto a
verificación constante durante el proceso de la reconstrucción del Sistema
Normativo, tanto para permitir la incorporación de nuevas materias que
contemplen temáticas de normas históricas como para el ingreso de futuras
nuevas normas que regulen temáticas novedosas no previstas aún. La movilidad
constante de la vida en comunidad obliga a tener presente esta perspectiva, y
la tipología de las materias en que habrán de agruparse las normas del Sistema
Normativo tiene que responder, también, a los posibles criterios de búsqueda
del ciudadano común.
La
determinación del estado (vigencia) de las normas se deduce, en primera
instancia, de su propio contenido, en tanto y en cuanto éste se manifieste de
modo expreso. De lo contrario, se deduce del contexto sistémico al que
pertenece o de los datos concretos de gestión de la administración del Estado.
Como principio susceptible de medir, se puede aseverar que todo norma se
encuentra vigente a menos que haya sido derogada expresamente por otra, o se
hayan cumplido el plazo o el objeto que justifican su vigencia. Cuando este
principio resulta insuficiente para la determinación de la vigencia de una norma,
la misma debe analizarse en el marco de sus relaciones sistémicas, y bajo la
aplicación de los principios generales de derecho (norma anterior o posterior;
norma superior o inferior; norma general o especial). Cuando aún realizadas las
constataciones anteriores o, por la naturaleza de la norma[3],
éstas no resultan suficiente para la determinación precisa de su estado, la
propia administración suele tener las respuestas finales, con lo cual, el rol del
sistematizador debe complementarse con el de las áreas técnicas de la
administración para alcanzar una sistematización cierta y completa de un
Sistema Normativo. Y, finalmente, cuando una norma (ley, decreto, resolución,
etc,) se encuentra vigente porque no ha sido derogada por otra, o porque no
contiene plazos u objeto que puedan haberse cumplido ya, pero que, sin embargo,
las condiciones sociales, históricas o políticas del tiempo presente determinan
que esa norma no es aplicable a la vida comunitaria en curso, nos encontramos
frente al “desuso”, que es una valoración sujeta al contexto social de quien la
efectúa; en este caso, para que dicha norma deje de pertenecer al universo de
las normas vigentes de un Sistema Normativo, es decir, para que la norma cambie
de estado, se requiere manifestación legislativa expresa.
Como
criterio de confiabilidad, la reconstrucción completa de un Sistema Normativo
permite la aproximación cierta al estado (vigencia) de todas las normas que lo
componen.
Respecto
del tipo, alcance y dimensión del universo de normas a sistematizar, puede
considerarse que un Sistema Normativo puede estar integrado por distintos
universos de normas. Lo importante es que tal universo sea dimensionado previo
a su abordaje.
Además
de la incorporación de la Constitución y demás normas fundacionales (tales como
las Cartas Orgánicas en los municipios), un Sistema Normativo a sistematizar en
forma completa puede significar que habrá de ordenarse toda la legislación
sancionada y dictada históricamente en una jurisdicción. También puede
considerarse, con un criterio más restringido, que la sistematización alcanzará
sólo al universo de las leyes (u ordenanzas en el caso de municipios). O al de
las leyes (u ordenanzas), decretos y otras normas reglamentarias; así como
también agregar a este último universo los decretos y otras normas de
instrumentación o aplicación.
Del
mismo modo, el interés puede estar dirigido a la reconstrucción de un universo
temático en particular. Si bien el ideal de la creación de fuentes de
información de legislación está dado por el tratamiento, constitución o
reconstrucción de sistemas normativos completos y relacionados (ordenados y
sistematizados), frente a la instancia de requerir el tratamiento de
legislación parcial en razón de temáticas específicas, la compilación como
herramienta metodológica puede dar excelentes resultados cuando se basa en la
exhaustividad de la búsqueda y el tratamiento de los datos, así como en la
determinación precisa de los documentos (textos normativos) que integran una
compilación y, sobre todo, los que no la integran.
Los
rangos de completitud dependerán de lo que se pretenda comunicar al ciudadano;
la medida de lo óptimo será una decisión política. Mirando hacia el futuro, la
digitalización de las normas, de los procesos que anteceden su dictado o
sanción, y de los posteriores dirigidos a sus sistematización, son inevitables;
en algún momento, no habrá que optar o delimitar, habrá que trabajar con el
documento digital, la firma y el expediente digital, ya que el mundo va hacia
allá. De todas maneras, hoy, técnicamente el tal universo elegido para
sistematizar (o dar comienzo al proceso) debe contener la cantidad y tipos de
normas necesarios y suficientes en términos de exhaustividad y completitud de
sí mismo, para ser comprendidos por todos los ciudadanos.
Es
decir, el universo elegido para sistematizar debe estar perfectamente definido,
justificado e informado al ciudadano. Técnicamente, además, cada universo tiene
características y condiciones específicas que condicionan la organización de la
información a relevar y sistematizar. Por ejemplo, el caso de las Resoluciones
Ministeriales, un subsistema normativo de gran dimensión y de alta complejidad
a causa de la diversidad de variables a conjugar; esto es, por el tipo de
numeración que se utiliza (por lo general aunque no excluyente, la numeración
es anual, similar a los decretos), así como la multiplicidad de los órganos
emisores (Ministerios y Secretarías de Estado), la diversidad de niveles jerárquicos
con facultades para el dictado de normativa (Secretarías, Subsecretarías,
Direcciones Generales, Direcciones, Subdirecciones, etc.), los posibles cambios
periódicos de designación y el rango de los organismos o la existencia temporal
de los mismos (según las definiciones de políticas de gestión que determinan
las estructuras orgánicas ministeriales). Esa complejidad se percibe más
claramente si se lo compara con las leyes -que tienen un emisor único (el Poder
Legislativo) y numeración secuencial única[4],
o con los decretos –que también tienen emisor único (el Poder Ejecutivo) aunque
la numeración recomienza cada año, práctica asumida en la mayoría de las
administraciones.
Además
de las variables indicadas, el volumen de normas que cada subsistema contiene
constituye otro dato a tener en cuenta. Siguiendo con el caso de la Provincia
de Córdoba, el subsistema de leyes completo -desde 1852 hasta la fecha- supera
las 10.000 leyes (10.142 al día 14 de mayo de 2013); en el caso de los
decretos, el Poder Ejecutivo provincial emite un promedio de 2.000 anuales.
Para el caso de las Resoluciones, se puede estimar una producción anual
promedio de 8.000 resoluciones dictadas por todos los organismos del Estado, de
la cual aproximadamente el 50% está publicada en el Boletín Oficial.
Semejante
cantidad de normas sólo pueden ser sistematizadas mediante sistemas informáticos
creados a tal fin. Un sistema informático para la sistematización de las normas
no puede ser una Base de Datos común. La incorporación de normas a un sistema
informático requiere de una metodología que permita no sólo la reconstrucción
inicial de todo el sistema normativo completo y sus interrelaciones, sino
también la actualización diaria y permanente a través de la incorporación de
las nuevas normas dictadas y publicadas, y la revisión del estado (vigencia) de
las normas en su constante fluir. El proceso exige la captación completa de las
normas relacionadas con normas originarias, generando así la posibilidad de
reconstrucción precisa de un Texto Ordenado de una norma o la certeza respecto
de su vigencia, así como la determinación de sus relaciones de
complementariedad y la posibilidad de conformación o reconstrucción de
subsistemas normativos o cadenas de normas.
El
sistema informático creado para sistematizar legislación debe permitir
evolucionar desde la simple acumulación de datos a los procesos de
interrelación sistémica de tales datos, en todo lo que la tecnología permita
superar los mecanismos “artesanales” de carga de datos, en los que el error
humano tiene alta incidencia. La entropía de un sistema normativo en evolución
es permanente; reflejar su vivencia siguiendo el ritmo de su evolución,
permitirá mantener el sistema en equilibrio.
Cuando
estos aspectos son contemplados, es decir, cuando la gestión de la legislación
se lleva a cabo en toda su dimensión técnica, metodológica y de administración
de datos, el resultado es una especie de “mapeo” del Sistema Normativo, que
termina constituyendo una herramienta indispensable y segura para la
interpretación y aplicación del derecho. De este modo también, quienes tienen
facultad para el dictado y sanción de nuevas normas, a través del seguimiento
que permite efectuar un Sistema Normativo así gestionado, reconstruido y
visualizado por medios informáticos, tienen la posibilidad de mejorar el
ordenamiento jurídico con mayor certeza ya que con este método objetivo quedan
a la vista las lagunas, contradicciones e incoherencias del sistema, así como
también los defectos de Técnica Legislativa sistémica susceptibles de corregir
o los errores en los procesos de tratamiento documental que exigen mayor precisión,
eficiencia y responsabilidad a los agentes involucrados en los mismos.
Córdoba,
mayo de 2013
[1]
“....cabe recordar que la idea de sistema normativo reconstruye una
noción de derecho en la que éste es un conjunto de normas y no de formulaciones
normativas. Esta aclaración es importante porque, nuevamente, las expresiones
"derecho" y "sistema jurídico" se usan indistintamente para
designar ya sea a conjuntos de textos (códigos, leyes, decretos) como a
conjuntos de contenidos o significados de dichos textos, organizados
sistemáticamente. Alchourrón recoge estos dos sentidos en que se habla de
derecho y se refiere a ellos como al "libro maestro" y al
"sistema maestro" (Alchourrón C. y Bulygin E. (1971), Normative
Systems, Springer-Verlag, Wien. Traducción castellana de los autores
(1975),Introducción a la metodología de las ciencias jurídicas y sociales,
Buenos Aires, Astrea).” ….. “La elección terminológica de llamar
"sistema" sólo al conjunto momentáneo de significados o contenidos
normativos no debería hacer pensar que sólo este tipo de elementos puede ser
organizado, o entendido, como constituyendo un sistema. Ello no tiene porqué
ser así. Un sistema es un conjunto estructurado de elementos, es decir, que
guardan entre sí una relación ordenadora. Tanto el "libro maestro"
(conjunto de textos) como el ordenamiento jurídico (la secuencia de sistemas
momentáneos) podrían ser reconstruidos en modo tal que constituyan, a su vez,
un sistema de algún tipo.” MARIA CRISTINA REDONDO, “Sobre la completitud de los
sistemas jurídicos” Análisis filosófico - versión On-line ISSN 1851-9636, Anal.
filos. v.26 n.2 Ciudad Autónoma de Buenos Aires mayo/nov. 2006.
[2] Según qué órgano
lo tenga previsto como función o lo asuma como tal. En el Gobierno de la
Provincia de Córdoba, la función le compete a la Fiscalía de Estado por ley
orgánica 7854; para los municipios de la Provincia, por inciso 22 del artículo
49 de la ley 8102, es facultad del Departamento Ejecutivo. En otros municipios
del país, los Digestos (un modo de encarar la sistematización) han sido
llevados adelante por los Concejos Deliberantes (ej.: Neuquén); y en otras
provincias, por la respectiva legislatura (ej.: Misiones), por sí o con apoyo
de expertos.
[3] Es el caso de la
legislación aprobatoria de Acuerdos o Convenios cuya vigencia depende de actos
de la administración que no se reflejan en normas posteriores (ej.: vigencia
hasta la denuncia por parte de alguna de las partes, o vigencia por un plazo
determinado con posibilidad de prórroga por acuerdo de partes)
[4] En el caso de la
Provincia de Córdoba, desde la ley 1, sancionada en 1852, la numeración nunca
se interrumpe hasta la actualidad. En la Nación, la numeración comienza en
Paraná, el 5 de noviembre de 1854 con la ley 1 pero se interrumpe en la ley 292
y recomienza con la ley 1 del 3 de junio de 1862 en Buenos Aires, por razones
de orden institucional; esta última secuencia no se interrumpe hasta la
actualidad.
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